Johdanto

Ilmastonmuutos, luontokato ja vesistöjen ravinnekuormitus ovat Suomen keskeisimpiä ympäristöhaasteita, joihin vastaamiseksi kansallisia metsänhoitokäytäntöjä täytyy uudistaa. Metsäpolitiikan kehittäminen on mutkikasta, sillä se vaatii tasapainottelua ekologisten, taloudellisten ja sosiaalisten tavoitteiden kesken. Ratkaisujen on huomioitava paitsi ympäristönäkökohdat, myös eri toimijaryhmien, kuten metsänomistajien, metsäteollisuuden ja kansalaisten, tarpeet. Metsäkeskustelussa kuuluvat etenkin yhtäältä metsäteollisuutta ja toisaalta luonnonsuojelua voimakkaasti puolustavien sidosryhmien äänet, minkä vuoksi keskustelu lukkiutuu eikä kompromisseja löydy helposti. Satunnaisesti valituista kansalaisista koostuva kansalaispaneeli voi tuoda jumiutuneeseen keskusteluun kansalaisten harkitun näkemyksen. Puntaroivien kansalaiskeskusteluiden kuten kansalaispaneelien lähtöoletuksena on, että puoluepoliittisista ja muista sitoumuksista vapaat kansalaiset ovat avoimempia uudelle tiedolle kuin sidosryhmätahot ja voivat siksi tuottaa keskusteluun uusia näkökulmia ja eturyhmäajattelusta vapaampia kannanottoja. Esittelemme tässä artikkelissa Sitran toimeksiannosta järjestetyn kansalaisten metsäpaneelin tuloksia metsäpolitiikan ohjauskeinoista ja arvioimme niitä suhteessa metsäalan sidosryhmien esittämiin argumentteihin sekä pohdimme kansalaispaneelin mahdollisuuksia metsäpoliittisten ristiriitojen ratkaisussa.

Sitran rahoittama tutkimushanke Metsien käytön tulevaisuus ja tarvittavat ohjauskeinot tarkastelee uusia ohjauskeinoja, jotka voisivat edistää ympäristömyönteistä metsien käyttöä. Hankkeen erityisenä tavoitteena on ohjauskeinojen synergistisyys niin, että ne edistävät yhtäaikaisesti useampaa kuin yhtä ympäristöpoliittista tavoitetta – esimerkiksi uudisojituksen kieltäminen voisi hillitä yhtäaikaisesti sekä ravinne- että ilmastopäästöjä. Hanke käynnistyi vuoden 2024 alussa Luonnonvarakeskuksen ja Suomen ympäristökeskuksen yhteistyönä. Hanke arvioi ohjauskeinoja niin ekologisten ja taloudellisten vaikutusten kuin hyväksyttävyyden ja toteutettavuuden näkökulmista. Toteutettavuutta analysoitiin smyös oikeustieteellisesti. Hyväksyttävyyttä arvioitiin kansalaispaneelin lisäksi keskeisille sidosryhmätahoille järjestetyissä työpajoissa.

Tässä artikkelissa esitellään kansalaispaneelin ja sidosryhmätahojen näkemyksiä kahdeksasta ohjauskeinosta (Taulukko 1), jotka on kuvattu tarkemmin tulosluvussa. Otimme kansalaispaneelin käsiteltäväksi ne ohjauskeinot, jotka olivat alustavan arvion perusteella toteutettavissa ja tehokkaita, mutta joiden odotettiin herättävän eniten ristiriitoja hyväksyttävyyden osalta. Ohjauskeinot perustuivat erilaisiin toimintalogiikoihin. Normiohjaukseen sisältyvät muun muassa lainsäädäntö ja lakiperusteiset lupaprosessit sekä niiden muutokset. Arvioiduista ohjauskeinoista tähän kategoriaan lukeutuivat 1, 3 ja 6. Taloudelliset ohjauskeinot, kuten verot ja tuet, puolestaan pyrkivät luomaan taloudellisia kannustimia toiminnan muuttamiseen. Taloudelliset ohjauskeinot voivat samalla kerryttää valtiolle verotuloja, tai toisaalta tukia voidaan joutua rahoittamaan valtion budjetista. Taloudellisia ohjauskeinoja olivat 2, 4, 5 ja 7. Ohjauskeino 8 puolestaan perustuu siihen, että valtio voi suoralla omistajaohjauksella päättää omistamiensa metsien käytöstä ja vaikuttaa esimerkillisillä metsänhoitokäytännöillä positiivisesti ympäristön tilaan.

Sidosryhmätyöpajat

Kansalaispaneelia edelsivät huhti- ja toukokuussa 2024 pidetyt työpajat, joissa kerättiin metsäalan sidosryhmien näkemyksiä tarvittavista toimenpiteistä ja ohjauskeinoista Suomen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Ensimmäisessä työpajassa keskityttiin tarvittaviin metsänhoidollisiin toimenpiteisiin, kun taas toisessa tarkasteltiin toimenpiteisiin kannustavia ohjauskeinoja hyväksyttävyyden näkökulmasta. Työpajoihin kutsuttiin laajasti metsäpolitiikan toimijoita, kuten ministeriöiden, etujärjestöjen, metsäyhtiöiden, ympäristöjärjestöjen ja metsänomistajien edustajia ¹.

Ensimmäisessä sidosryhmätyöpajassa luotiin yhteistä käsitystä siitä, että Suomi tarvitsee muutoksia metsänhoitokäytäntöihin saavuttaakseen ympäristötavoitteensa ja tunnistettiin ympäristötavoitteita edistäviä metsänhoidollisia toimenpiteitä. Toisessa sidosryhmätyöpajassa käytiin keskustelua ohjauskeinojen hyväksyttävyydestä ja äänestettiin niiden jatkokehityspotentiaalista kolmiportaisesti: jatkoon, jatkoon tietyillä ehdoilla ja ei jatkoon. Työpajojen tavoitteena oli tukea ohjauskeinovaihtoehtojen kehittämistä tutkimushankkeessa eikä analysoida eri sidosryhmien positioita. Käytämme tässä artikkelissa etenkin toisen sidosryhmätyöpajan havaintoja yleistasolla niin, että huomio on keskusteluissa esitetyissä argumenteissa ja hyväksyttävyyden tasossa sidosryhmäkytkösten sijaan. Suomen metsäpolitiikasta on julkaistu paljon tutkimuskirjallisuutta, joka keskittyy argumentaation ymmärtämiseen suhteessa metsäpolitiikan eturyhmiin ja koalitioihin. Tässä artikkelissa haluamme sen sijaan valottaa, miten sidosryhmien esittämät argumentit poikkesivat kansalaisten näkemyksistä.

Kansalaisten metsäpaneeli

Kansalaispaneeleja on käytetty tuomaan kansalaisten näkökulma poliittisesti kiperiin kysymyksiin. Suomessa kansalaispaneeleja on käytetty aiemmin muun muassa keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelman (KAISU) laadinnan tukena, Lapin metsien oikeudenmukaista käyttöä koskevassa keskustelussa sekä Uudenmaan liikenteen päästövähennystoimien arvioinnissa. Kansalaispaneelin osallistujat sitoutuvat rakentavaan keskusteluun, jossa punnitaan erilaisia näkökantoja ennen yhteisen lausunnon kirjoittamista. Oleellinen osa prosessia on, että päätöksentekijät reagoivat paneelin antamaan lausuntoon. Kansalaispaneelin koko vaihtelee sen muodon mukaan: pienimuotoiseen kansalaispaneeliin (citizens’ jury) osallistuu yleensä 20–50 henkeä, kun taas laajempaan kansalaiskokoukseen (citizens’ assembly) voidaan valita 50–200 osallistujaa. Paneeli kokoontuu useiden päivien ajan – usein yhteensä noin neljästä päivästä useisiin viikonloppuihin. Puntaroivien kansalaispaneelien järjestämisessä käytetään satunnaisotantaa, ja paneeli pyritään kokoamaan niin, että se on demografisesti edustava. Näin voidaan ajatella, että kansalaispaneeli on ikään kuin yhteiskunta pienoiskoossa.

Kansalaisten metsäpaneeliin kutsuttiin satunnaisotannalla 7000 henkilöä, ja ilmoittautuneiden joukosta paneeliin valittiin 50 henkilöä niin, että valinnassa huomioitiin sukupuoli, ikä, koulutustaso ja asuinpaikka. Lisäksi varmistettiin, että metsänomistajien osuus kutsuttavissa vastasi suurin piirtein maan keskitasoa, noin 10 %. Paneeli kokoontui elosyyskuussa 2024 viisi kertaa, yhteensä noin 20 tuntia. Tarkempi paneelin ohjelma on esitetty kuvassa 1. Lopullisen kannanoton muotoiluun osallistui yhteensä 31 kansalaista.

Kuva 1. Metsäpaneelin ohjelma.

Kansalaispaneelin aluksi osallistuja perehdytettiin metsäpolitiikkaan ja tilannekuvaan, jossa Suomi ei voi saavuttaa nykyisiä luonto-, vesistö- ja ilmastositoumuksiaan ilman merkittäviä muutoksia metsien käyttöön. Panelistit saivat kysyä lisätietoja ympäristöpolitiikan sekä talous- ja luonnontieteiden tutkijoilta kansalaispaneelin eri vaiheissa. Lisäksi prosessissa järjestettiin tutkijapaneeli, jonka tehtävä oli tarjota tutkimusperustaisia näkökulmia ohjauskeinojen oikeudenmukaisuuden arviointiin. Asiantuntijapaneeli koostui yliopisto- ja tutkimuslaitostutkijoista. Pienryhmäkeskustelujen kautta ja fasilitaattorien tukemana kansalaispaneeli laati kirjallisen kannanoton metsäpolitiikan ohjauskeinosta, jonka pääpaino oli etenkin ohjauskeinojen hyväksyttävyydessä. Hyväksyttävyyden arviointia pohjustettiin lyhyellä esitelmällä siitä, millaisia vaikutuksia ohjauskeinoilla yleisesti voi olla (esim. myönteiset ja kielteiset luonto-, talous- ja työllisyysvaikutukset) ja ihmisryhmistä, joihin vaikutukset voivat kohdistua. Tämän lisäksi osallistujia perehdytettiin oikeudenmukaisuuden arviointiin hyödyntäen sen eri ulottuvuuksia kuten jako-oikeudenmukaisuus (hyötyjen ja haittojen jakautuminen) sekä proseduraalinen (päätöksentekoprosessien osallistavuus, läpinäkyvyys ja reiluus) ja tunnustava oikeudenmukaisuus (erilaisten ryhmien arvojen, identiteettien ja kokemusten huomioiminen ja kunnioittaminen). Prosessissa järjestettiin myös rekrytointi- ja loppukysely.

Seuraavissa luvuissa esittelemme tarkemmin ohjauskeinot ja niiden yleiset toteutusperiaatteet sekä hyväksyttävyyden sidosryhmien ja kansalaispaneelin osallistujien näkökulmista. Taustoitukset perustuvat tutkimushankkeessa tehtyyn ekologiseen, taloudelliseen ja oikeudelliseen analyysiin sekä hyväksyttävyyden ja toteutettavuuden ennakkoarviointiin tutkimuskirjallisuuden avulla. Sidosryhmille ja kansalaisille esitellyt ohjauskeinoehdotukset perustuivat tutkimushankkeeseen, joka oli vielä työpajojen ja kansalaispaneelin toteuttamisen aikaan kesken. Tämän vuoksi osa ohjauskeinoista oli jo tarkentunut toteutuksen yksityiskohtien ja vaikutusten osalta, kun taas toiset sisälsivät vielä avoimia kysymyksiä. Myös hyväksyttävyyden arviointi eteni osin yksityiskohtaiselle tasolle, kun taas joidenkin ohjauskeinojen osalta keskusteltiin lähinnä toteuttamisen pääperiaatteista.

Tulokset ohjauskeinoittain

1. Lainsäädäntöön vaatimukset lehtipuun säästämisestä, riittävästä säästöpuumäärästä ja lahopuun turvaamisesta

Taustoitus: Ohjauskeinossa lainsäädäntöön lisätään uusia vaatimuksia, jotka tähtäävät metsien monimuotoisuuden turvaamiseen. Näihin kuuluvat määräykset lehtipuun säästämisestä, riittävästä säästöpuumäärästä, lahopuun suojelusta sekä tekopökkelöiden riittävästä määrästä. Konkreettisia esityksiä ovat esimerkiksi seuraavat:

Lehtipuun säästäminen: Taimikonhoidossa ja hakkuissa tulee välttää lehtipuun poistamista, mikäli se ei haittaa pääpuulajin kasvua. Lehtipuuosuutta ei saa vähentää alle 20 % kasvatettavan puuston runkoluvusta, eikä mitään luontaisesti esiintyvää puulajia saa poistaa kokonaan. Erityisesti vanhat ja järeät haavat sekä raidat tulee säilyttää.

Riittävä säästöpuumäärä: Lainsäädäntö edellyttää säästöpuiden määrän määrittelyä pääpuulajeittain, kasvupaikoittain ja ilmastovyöhykkeittäin. Myös suojavyöhykkeiden puut otetaan huomioon säästöpuina hakkuutarkasteluissa.

Lahopuun turvaaminen: Kuolleen puun korjuu kielletään, ellei metsätuholaki sitä edellytä. Lisäksi hakkuissa tulee noudattaa ohjeita lahopuun hajotuksen minimoimiseksi. Kuolleen puun lisäämiseksi suositellaan esimerkiksi tekopökkelöiden tekemistä, ja määrät eritellään samoin kuin säästöpuiden osalta.

Sidosryhmien näkemyksiä: Ehdotettu ohjauskeino sai laajaa kannatusta sidosryhmätyöpajoissa, joskin osa sidosryhmistä esitti huolta säästöpuiden määrän taloudellisista vaikutuksista. Lisäksi hallinnolliset kustannukset, jotka syntyvät esimerkiksi valvonnasta, voivat olla merkittäviä. Toteutuksessa voitaisiin kuitenkin osin nojata nykyiseen lainsäädäntöön ja instituutioihin, mutta seuranta- ja valvontamenetelmien kehittämiselle sekä neuvonnalle ja koulutukselle on tarvetta.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneelin mukaan ohjauskeino tulisi ottaa käyttöön, koska sertifioinnit eivät riitä takaamaan talousmetsien monimuotoisuutta. Ilman lainsäädäntöä ja sen tuomia sanktioita tarvittavia toimenpiteitä ei toteuteta riittävässä laajuudessa. Paneeli korosti, että vaatimusten on oltava tehokkaita, tarkkoja ja selkeitä, jotta niiden vaikuttavuus ja seuranta ovat mahdollisia. Lisäksi ohjauskeinosta aiheutuvat tulonmenetykset kohdistuvat todennäköisesti enemmän suur- kuin pienmetsänomistajiin, mikä voi lisätä sen hyväksyttävyyttä. Valvonnasta aiheutuvat kustannukset nähtiin hyväksyttävinä vaikuttavuuden turvaamiseksi. Paneelin loppuäänestyksessä tämä ohjauskeino sai eniten kannatusta.

2. Lakitason ylittävälle arvokkaiden piirteiden säästämiselle tuki

Taustoitus: Kuutiokohtainen tuki kannustaa metsänomistajia säilyttämään tai lisäämään monimuotoisuuden kannalta arvokkaita rakennepiirteitä lainsäädännön (ohjauskeino 1) minimivaatimuksia enemmän. Tuki kohdistetaan säästöpuille, mukaan lukien järeät puut, sekä tekopökkelöille painottaen erityisesti monimuotoisuudelle tärkeitä kohteita. Tukikelpoisten säästöpuiden ja tekopökkelöiden enimmäismäärät määritellään pääpuulajeittain, kasvupaikoittain ja ilmastovyöhykkeittäin. Tuki on tulosperusteinen, eli metsänomistaja saa korvauksen säilytettyjen tai tuotettujen rakennepiirteiden määrän ja näille määritettyjen arvojen perusteella. Koska tuetut toimet ovat vapaaehtoisia, ohjauskeino ei aiheuta omaisuudensuojaan liittyviä ongelmia. Valtiontalouden näkökulmasta kustannusrasite voi kuitenkin aiheuttaa haasteita.

Sidosryhmien näkemyksiä: Ohjauskeinon kannatus sidosryhmien keskuudessa vaihteli. Vapaaehtoisuus tekee ohjauskeinosta hyväksyttävän metsänomistajien keskuudessa, mutta toisaalta kustannusrasite valtiontaloudelle herätti kritiikkiä sidosryhmissä. Sidosryhmien keskusteluissa esitettiin, että tuen kohdentaminen luonnonhoidon kannalta arvokkaille alueille voisi parantaa hyväksyttävyyttä.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneelin näkemyksen mukaan tuki olisi tarpeellinen, koska lainsäädännön minimivaatimusten (ohjauskeino 1) ylittäminen on tärkeää. Paneeli korosti, että tukia tulisi kohdentaa kustannustehokkaasti niin, että korvaukset ovat metsänomistajien näkökulmasta riittävän houkuttelevia ja maksimoivat monimuotoisuushyödyt asiantuntijatietoon pohjautuen. Osa panelisteista ehdotti, että tukien rahoitus tulisi metsäteollisuudelta, kun taas toiset näkivät kansalaisten osallistumisen hyväksyttävänä ratkaisuna. Paneeli suositteli tukien kohdistamista erityisesti harvennushakkuuvaiheeseen, jossa monimuotoisuuden säilyttämiseen liittyvät toimet voivat olla erityisen kustannustehokkaita. Suurimmiksi haasteiksi nähtiin mittaaminen ja kriteerien määrittely, joiden perusteella korvausta maksetaan ja toimia valvotaan.

3. Lakisääteiset hakkuiden ikä- ja läpimittarajat

Taustoitus: Ohjauskeinossa uudistushakkuille asetetaan metsien hiilensidontaa edistävät läpimitta- ja ikärajat samalla periaatteella kuin maa- ja metsätalousministeriön vuoden 1997 asiaa koskevassa päätöksessä. Lakisääteiset rajat määriteltäisiin alue- ja kasvupaikkakohtaisesti hyödyntäen esimerkiksi metsänhoidon suosituksia. Tavoitteena on rajoittaa liian nuorten metsien päätehakkuita ja siten lisätä metsien hiilensidontaa. Toteutuksen osalta laki- ja läpimittarajat voitaisiin ottaa käyttöön hyödyntämällä aiempaa lainsäädäntöä ja olemassa olevia hallinnollisia rakenteita. Myös omaisuudensuojakysymyksen osalta voitaisiin nojautua aiempaan sääntelyperinteeseen ja perustuslakivaliokunnan uudempiin linjauksiin ympäristöperusoikeuksista.

Sidosryhmien näkemyksiä: Sidosryhmätyöpajassa ohjauskeino sai laajaa kannatusta. Keskustelussa todettiin, että sen käyttöönotto olisi hallinnollisesti melko suoraviivaista, sillä se on ollut aiemmin käytössä. Toisaalta valvonnasta voi aiheutua kustannuksia, ja ohjauskeinon nähtiin voivan vaikuttaa metsänomistajien taloudelliseen asemaan. Esille nousi myös mahdollinen metsätuhoriskin kasvu kiertoaikojen pidentyessä, erityisesti kuusivaltaisissa metsissä. Tämä riski arvioitiin kuitenkin vähäiseksi, mikäli pidennys kohdistuu vain lyhyimpiin kiertoaikoihin.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneeli puolsi ohjauskeinon palauttamista etenkin hiilensidonta- ja monimuotoisuushyötyjen vuoksi. Samalla kuitenkin painotettiin, että metsänomistajien tulee saada tasapuolinen kohtelu. Ikä- ja läpimittarajat tulisi määritellä kasvuvyöhykkeittäin siten, että ne huomioivat alueelliset kasvuolosuhteet. Näin varmistetaan, ettei heikomman kasvun alueilla metsänomistajille aiheudu kohtuuttomia rajoitteita tai taloudellisia menetyksiä.

4. Metsien hiilitukijärjestelmä

Taustoitus: Hiilitukijärjestelmän tavoitteena on tarjota metsänomistajille taloudellinen kannustin metsien hiilivaraston lisäämiseen. Järjestelmä asettaa hiilensidonnalle hinnan, mikä vaikuttaa metsänhoitopäätöksiin tarjoamalla vaihtoehtoisen tulonlähteen puunmyynnin rinnalle. Tuki maksetaan sidotun hiilen määrän perusteella, joten järjestelmä on tulosperusteinen. Metsänomistaja voi vapaasti valita, millä keinoilla hän kasvattaa hiilivarastoa, mikä kannustaa tehokkaimpien toimenpiteiden hyödyntämiseen.

Keskeisiä hiilensidontaa edistäviä toimia ovat muun muassa:

• päätehakkuun ajoituksen muutos
• harvennusten ajoituksen ja voimakkuuden säätäminen
• uudistamistiheyden muuttaminen
• lannoittaminen
• metsitys
• metsänhävityksen välttäminen.

Lisäksi järjestelmän voidaan ulottaa koskemaan puutuotteiden hiilivarastoja, mikä kannustaa tuottamaan pitkäikäiseen käyttöön soveltuvaa puuta.

Ohjauskeinon käyttöönottoon liittyy tutkijaryhmän arvion perusteella haasteita erityisesti hiilensidonnan mittaamisessa, raportoinnissa ja perusuran määrittämisessä. Käytännössä hiilensidonnan määrä arvioitaisiin metsikön tilan eli puumäärän perusteella, ja nämä tiedot olisivat saatavissa Metsäkeskukselta. Kaukokartoitus voisi täydentää mittaus- ja valvontajärjestelmiä. Hallinnollisen taakan keventämiseksi voisi olla järkevää porrastaa mittaus- ja raportointivaatimuksia metsänomistajan tilakoon mukaan. Esimerkiksi metsänhoidon suositusten perusteella voitaisiin määritellä tavanomaiseen metsänkäsittelyyn perustuva vertailutaso eli perusura, jonka ylittävästä hiilensidonnasta maksettaisiin metsänomistajalle. Lisäksi olisi tärkeää luoda selkeät toimintaperiaatteet tilanteisiin, joissa hiilitukijärjestelmään kuuluvaan metsään kohdistuu merkittäviä tuhoja. Järjestelmän toimivuus ja vaikutusten ymmärtäminen edellyttävät koulutusta ja neuvontaa sekä metsänomistajille että metsäalan asiantuntijoille.

Koska hiilitukijärjestelmä olisi vapaaehtoinen, se ei herätä omaisuudensuojaan liittyviä oikeudellisia kysymyksiä. Tutkimusten mukaan metsänomistajat suhtautuvat järjestelmään pääosin myönteisesti, jos tukitaso ja sopimusehdot ovat riittävän houkuttelevia. Maa- ja metsätalousministeriön rahoittamassa Hilmari-hankkeessa ehdotettiin vaihtoehtoa, jossa metsänomistajalle tarjottaisiin valmiita metsänhoitovaihtoehtoja, joista jokainen sisältäisi arvioidun hiilensidontavaikutuksen ja vastaavan tukitason. Tämä yksinkertaistaisi osallistumista, mutta muuttaisi järjestelmän suorasta tulosperusteisuudesta enemmän ennakkoon määriteltyihin toimiin perustuvaksi.

Sidosryhmien näkemyksiä: Sidosryhmätyöpajassa hiilitukijärjestelmä herätti sekä kannatusta että kritiikkiä. Myönteisenä nähtiin järjestelmän hallinnollinen toteuttamiskelpoisuus, sillä erilaisia metsäpohjaisia tukijärjestelmiä on jo olemassa. Toisaalta huolta herätti valtiontaloudellinen kustannus, joka voisi kasvaa ilman tasapainottavaa haittaverotusta.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneelissa järjestelmää kannatettiin etenkin siksi, että se voisi auttaa Suomea välttämään EU:n mahdollisesti vaatimia sanktiomaksuja niin kutsutun LULUCF-asetuksen tavoitteiden täyttämättä jättämisestä. Kansalaispaneelin näkökulmasta julkisia varoja olisi parempi käyttää kotimaisille metsänomistajille maksettaviin hiilitukiin kuin EU:lle maksettaviin sanktiomaksuihin. Paneelin osallistujat ehdottivat myös metsäteollisuuden roolin selvittämistä järjestelmän rahoittamisessa. Kriittisinä kysymyksinä ohjauskeinon käyttöönotossa pidettiin järjestelmän käytännön vaikutusten arviointia, erityisesti sidotun hiilen määrän mittausmenetelmiä ja tuen saamiseksi vaadittavan hiilensidontatason määrittämistä.

5. METSO-suojelun laajentaminen

Taustoitus: Etelä-Suomen metsien monimuotoisuuden toimintaohjelman (METSO) on ympäristöministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön yhteishanke, joka perustuu valtioneuvoston periaatepäätökseen vuodelta 2014 ja jatkuu ainakin vuoteen 2030. METSO:n avulla yksityiset metsänomistajat voivat korvausta vastaan suojella metsäänsä joko määräaikaisesti tai pysyvästi. Suojeluun valitaan metsiä, jotka ovat luonnonarvoiltaan monipuolisia ja eliölajien elinympäristöinä erityisen arvokkaita.

METSO-ohjelma on osoittautunut tehokkaaksi keinoksi lisätä suojelualueita yksityisissä metsissä, ja sen toteutuksen ekologinen laatu on ollut hyvä. METSO-ohjelmaan on ollut enemmän halukkaita osallistujia kuin rahoitus on mahdollistanut, mikä viittaa sen laajaan hyväksyntään metsänomistajien keskuudessa. Kustannustehokkuutta voitaisiin kuitenkin parantaa esimerkiksi tarjouskilpailujen avulla, mikä mahdollistaisi suuremman suojelualan samalla budjetilla. Toisin sanoen suojeluun haettavia metsiä kilpailutettaisiin, ja näistä valittaisiin suojeluun parhaimman hinta-suojelualasuhteen metsät.

Sidosryhmien näkemyksiä: Sidosryhmätyöpajassa METSO-suojelun laajentaminen sai vahvaa kannatusta, eikä ohjauskeinoa vastustettu. Keskusteluissa korostettiin ohjelman etua siinä, että se on jo tunnettu ja kohdistuu tarkoituksenmukaisiin alueisiin. Näin ollen sen laajentamista pidettiin laajalti hyväksyttävänä. Hyväksyttävyyden näkökulmasta työpajassa viitattiin tutkimukseen, jonka mukaan alle kymmenen prosenttia metsänomistajista olisi valmiita suojelemaan metsänsä pysyvästi ilman tukea, mutta tuettuna tähän olisi valmis noin viidennes.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneeli suhtautui myönteisesti METSO-suojelun laajentamiseen ja piti ohjelman vapaaehtoisuutta sen merkittävänä etuna. Ohjelman etuna nähtiin myös, että suojelun kustannukset jakautuvat koko yhteiskunnalle sen sijaan, että ne kohdistuisivat yksinomaan metsänomistajille. Lisäksi verojen korottamista ohjelman rahoituksen turvaamiseksi pidettiin mahdollisena. Kansalaispaneeli ehdotti, että tietoisuuden lisääminen metsäympäristöjen positiivisista vaikutuksista terveydelle ja hyvinvoinnille voisi parantaa ohjelman hyväksyttävyyttä. Sekä kansalaispaneeli että sidosryhmät esittivät, että METSO-ohjelmaa tulisi laajentaa kattamaan koko Suomi.

6. Uudisojituksen kieltäminen ja kunnostusojituksen luvanvaraisuus 

Taustoitus: Metsätalouden aiheuttamat merkittävät vesistöhaitat (vesistöjen tummentuminen ja rehevöityminen) ovat yhä laajemmin tiedostettuja. Ohjauskeinossa metsämaan uudisojitus kiellettäisiin, ja kunnostusojitus sekä suometsissä tehtävä maanmuokkaus edellyttäisivät lupaa. Luvan myöntämisen ehtona olisi:

a) jatkuvapeitteiseen metsänhoitoon siirtymisen aiheuttamat kohtuuttomat taloudelliset menetykset,
b) ojien kunnostuksessa noudatettavat enimmäismitat (syvyys, leveys) ja
c) kohtuullisen tehokkaiksi todettujen vesiensuojelutoimenpiteiden toteuttaminen, kuten kosteikot, pintavalutuskentät ja syöpyviin ojiin rakennetut padot.

Ohjauskeino saattaa vaikeuttaa puuntuotantoa tietyillä alueilla. Toisaalta ohjauskeino tukisi vesistöjen hyvän tilan saavuttamista ja vesipuitedirektiivin tehokkaampaa täytäntöönpanoa Suomessa. Maanomistajilla olisi mahdollisuus saada Metka-lain mukaista tukea suometsien vesiensuojelutoimenpiteisiin.

Sidosryhmien näkemyksiä: Ohjauskeino sai kannatusta useilta sidosryhmiltä. Sen arvioitiin olevan tehokas keino vähentää haitallista ojitusta myös tilanteissa, joissa metsänomistajalla ei ole riittävästi tietoa ojituksen ympäristövaikutuksista. Toisaalta keskustelussa nousivat esiin valvontaan liittyvät huolet, sillä ohjauskeinon toteutus edellyttäisi valvontaviranomaisen nimeämistä ja resurssien varmistamista. Pohdittiin myös, voisiko valvontaa helpottaa ilmakuva-aineiston hyödyntämisellä. Vaikka hallinnollisen byrokratian lisääntyminen nähtiin mahdollisena haasteena, ohjauskeino arvioitiin kuitenkin kokonaisuutena suhteellisen helposti käyttöönotettavaksi. Keskustelussa tuotiin esiin, ettei ohjauskeino ole ristiriidassa omaisuudensuojan kanssa, koska se sallii edelleen kunnostusojituksen tietyin ehdoin. Lisäksi sen katsottiin turvaavan muiden maanomistajien omaisuudensuojaa ehkäisemällä ojituksen aiheuttamia haittavaikutuksia vesistöille.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneeli tuki ohjauskeinon käyttöönottoa, sillä sen arvioitiin tehokkaasti vähentävän suometsien ojitusta samalla, kun se mahdollistaisi kunnostusojituksen tapauksissa, joissa se on perustellusti tarpeellista ja ympäristönäkökohdat on huomioitu lupaprosessissa. Paneeli piti ohjauskeinoa hyödyllisenä, koska se parantaisi ympäristön tilaa monipuolisesti – vähentäen metsätalouden ilmasto- ja vesistöpäästöjä sekä edistäen luonnon monimuotoisuuden suojelua. Lisäksi paneeli arvioi, ettei pelkkä ojituksen tukien poistaminen riittäisi vähentämään ojitusta, sillä tietyissä tapauksissa ojitus voi olla taloudellisesti kannattavaa myös ilman tukia.

7. Ojituksen haittavero 

Taustoitus: Ohjauskeinossa ojitukselle ja ojitusta muistuttavalle maanmuokkaukselle asetettaisiin haittavero, jonka suuruus määräytyisi ensisijaisesti vesistö- ja ilmastovaikutusten perusteella. Veron määrää voisi alentaa toteuttamalla tehokkaiksi todettuja vesiensuojelutoimenpiteitä, kuten vesiensuojelukosteikoita. Tämä ohjauskeino tarjoaa vaihtoehdon uudisojituksen kieltämiselle ja kunnostusojituksen luvanvaraisuudelle.

Sidosryhmien näkemyksiä: Sidosryhmien keskuudessa ojituksen haittavero sai vähiten kannatusta. Keskustelussa kuitenkin tunnistettiin, että veron kustannusten kohdentaminen on periaatteellisesti oikeudenmukaista, sillä se noudattaa saastuttaja maksaa -periaatetta. Haasteena nähtiin kuitenkin haitan todentaminen ja valvonta, sillä ympäristövaikutusten mittaaminen voi olla vaikeaa. Lisäksi nostettiin esiin, että ojituksen väheneminen voisi heikentää maanmuokkausurakoitsijoiden työllisyyttä. Myös alueellinen tasa-arvo herätti huolta, sillä esimerkiksi Pohjanmaalla ja Kainuussa on huomattavasti enemmän suometsäalaa kuin muualla Suomessa, mikä voisi asettaa nämä alueet epätasa-arvoiseen asemaan.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneelin keskuudessa ojituksen haittavero sai vähiten kannatusta arvioiduista ohjauskeinoista. Vaikka veron nähtiin voivan hillitä ojitusta, kansalaiset suhtautuivat huomattavasti myönteisemmin normiohjaukseen, kuten ojituksen rajoittamiseen suoraan lainsäädännöllä. Kritiikkiä herätti myös se, että suuret toimijat voisivat edelleen jatkaa ojitusta maksamalla haittaveron. Lisäksi kansalaispaneeli kyseenalaisti periaatteen, jonka mukaan ympäristölle haitallista toimintaa saisi jatkaa rahallista korvausta vastaan.

8. Suojelutoimia lisätään valtion omistamissa metsissä

Taustoitus: Koska Suomi on valtiona sitoutunut edistämään ilmastonmuutoksen ja luontokadon hillintää, voidaan pitää perusteltuna, että valtion omistamissa metsissä otetaan käyttöön vähintään yhtä kunnianhimoiset toimenpiteet kuin yksityismetsissä. Valtion omistamien metsien kohdalla ei tarvita erillisiä ohjauskeinoja, vaan muutokset voidaan toteuttaa suoralla omistajaohjauksella. Voisi kuitenkin olla järkevää soveltaa valtion metsissä samoja ohjauskeinoja kuin yksityismetsissä, jotta kokonaisuudesta muodostuisi johdonmukainen. Muutosten toteuttaminen edellyttää Metsähallituksen tulostavoitteiden sopeuttamista. Toisaalta valtion metsien hiilinieluarvoa voitaisiin huomioida Metsähallituksen tuloslaskelmassa, erityisesti silloin, kun toiminta ylittää perusvaatimukset.

Sidosryhmien näkemyksiä: Sidosryhmien keskuudessa valtionmetsien esimerkinomainen toiminta sai laajaa kannatusta, eikä sille esitetty vastustusta. Rajoitteina nähtiin kuitenkin valtion metsien sijainti ja luonne; suurin osa sijaitsee Pohjois-Suomessa ja koostuu karuista alueista, joiden hiilensidontapotentiaali on rajallinen. Lisäksi valtion metsistä suuri osa on jo suojeltu tai metsätalouskäytön ulkopuolella. Keskusteluissa mainittiin myös, että valtion metsätalous tarjoaa työpaikkoja syrjäseuduilla, mikä on tärkeä sosiaalinen näkökulma.

Kansalaispaneeli: Kansalaispaneeli kannatti erityisesti suojelutoimien lisäämistä valtion metsissä ja piti tärkeänä, että valtio hyödyntää omistamiaan suojelun arvoisia metsiä ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi. Paneeli arvosti ohjauskeinon nopeaa käyttöönotettavuutta sekä sen positiivisia vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen ja hiilivarastoihin. Kansalaispaneeli piti oikeudenmukaisena, että valtio näyttää esimerkkiä metsänhoidossa, mikäli se odottaa yksityismetsänomistajilta vastaavia toimenpiteitä. Lisäksi nostettiin esiin, että valtion metsien lisäsuojelu voisi tuoda myös epäsuoria taloudellisia hyötyjä parantamalla virkistysmahdollisuuksia ja edistämällä kansanterveyttä luonnossa liikkumisen kautta.

Tulosten tarkastelu

Kansalaispaneeli kannatti useimpia ehdotettuja ohjauskeinoja, ja myös sidosryhmien parista löytyi tukea monille ohjauskeinoille (Taulukko 2). Arvioiduista ohjauskeinoista normiohjaukseen perustuvat instrumentit 1, 3 ja 6 saivat selkeintä kannatusta sekä sidosryhmien että kansalaispaneelin keskuudessa. Taloudellisista ohjauskeinoista korkeaa kannatusta sekä sidosryhmien että kansalaispaneelin keskuudessa sai vain METSO-suojelun laajentaminen. Havainto on jokseenkin yllättävä, sillä suomalaisessa metsäpolitiikassa juuri normiohjauksen tiukentaminen on herättänyt perinteisesti vastustusta metsäteollisuuden edustajissa. Tämä johtuu muun muassa siitä, että tiukka normiohjaus voi rajoittaa raaka-aineen saantia, lisätä hallinnollista taakkaa sekä heikentää investointien ennustettavuutta. Sen sijaan taloudelliset ohjauskeinot ovat usein koettu joustavampina ja vähemmän rajoittavina metsäteollisuuden toimijoiden näkökulmasta.

Taloudelliset ohjauskeinot 2 ja 4 saivat kansalaispaneelin kannatuksen, mutta sidosryhmien keskuudessa niiden kannatus oli keskitasoa. Sidosryhmien varauksellisuus johtui näiden instrumenttien tapauksessa etenkin valtiontaloudellisista kustannuksista. Kansalaispaneeli ehdotti, että metsäteollisuus voisi ottaa vastuuta metsien hiilitukijärjestelmän rahoituksessa aiheuttaja maksaa -periaatteen mukaisesti. Tämä on esimerkki uudesta ratkaisuehdotuksesta, jollaista ei esitetty sidosryhmätyöpajoissa. Kansalaispaneelin osallistujat saattoivat esittää rohkeampia ja perinteisiä rajoja haastavia ideoita, koska heidän ei tarvinnut ottaa samalla tavalla huomioon sidosryhmien välisiä jännitteitä tai pelätä voimakkaita vastareaktioita muilta toimijoilta. Vahvasti politisoituneessa metsäkeskustelussa vastaava ehdotus voitaisiin sidosryhmien piirissä helposti tulkita hyökkäykseksi metsäalan toimijoita kohtaan tai poliittisesti värittyneenä kannanottona.

Kansalaispaneelin jäsenet käyttivät keskusteluissa laajempia perusteluita oikeudenmukaisuudelle ja hyväksyttävyydelle nostamalla esiin eri vaikutuksia (esim. metsien merkitys ihmisten terveydelle) sekä eri hyötyjiä (esim. virkistyskäyttäjät, eläimet, lapset). Sidosryhmien näkemykset ohjauskeinojen hyväksyttävyydestä perustuivat usein siihen, vaikuttaako ohjauskeino positiivisesti vai negatiivisesti heidän edustamansa ryhmän tavoitteisiin. Metsänomistajien etujärjestöjen näkemyksissä painottuu ymmärrettävästi omaisuudensuojan korostaminen. Sidosryhmien ja kansalaisten näkemykset ohjauskeinojen hyväksyttävyydestä olivat esimerkiksi METSO-suojelun laajentamisen ja valtion metsissä lisättävien suojelutoimien osalta linjassa keskenään, mutta kansalaiset nostivat esiin metsien terveys- ja virkistysvaikutukset, joista on hyötyä koko yhteiskunnalle. Erilaisia perusteluita esitettiin myös esimerkiksi ojituksen haittaveron osalta, joka sai ohjauskeinoista vähiten kannatusta sekä sidosryhmiltä että kansalaisilta. Metsäteollisuuden sidosryhmät esittivät huolta etenkin instrumentin kustannuksista ja työllisyysvaikutuksista pitäen sen perusperiaatetta kuitenkin oikeudenmukaisena. Nämä näkökulmat pohjautuvat etenkin tavoitteeseen suojella metsäalan toimijoita. Kansalaispaneelin näkemykset erosivat tästä: osallistujat pitivät veroa epäreiluna erityisesti tilanteissa, joissa ojitus aiheuttaa merkittävää vesistöjen rehevöitymistä ja haittaa vesistön lähialueen asukkaille. Keskustelussa todettiin, että vaikka ohjauskeino täyttääkin aiheuttaja maksaa -periaatteen, eivät verotulot kohdistu niille, jotka ojituksen seurauksista kärsivät.

Kansalaispaneeleja käytetään poliittisesti kiperien kysymysten ratkaisemisen tukena. Metsäpolitiikka, metsänhoito ja ohjauskeinot ovat varsin tietointensiivisiä aiheita kansalaisten arvioitavaksi, mikä toi omat haasteensa paneelin järjestämiseen. Ohjauskeinovaihtoehtojen omaksuminen ja niiden merkityksen ymmärtäminen laajemmassa metsien hoidon ja metsäpolitiikan kontekstissa lyhyessä ajassa oli erityisesti metsää omistamattomille panelisteille haastavaa. Kansalaisten lähtökohdat osallistua keskusteluun olivat siten hyvin erilaiset. Vielä laaja-alaisempi ja syvällisempi perehdytys olisi mahdollisesti tasannut panelistien eroja ja lisännyt edellytyksiä tasavertaiseen keskusteluun, mutta tämä olisi lisännyt paneelin kestoa ja vaativuutta entisestään. Kaiken kaikkiaan panelistit tukeutuivat näkemyksissään usein tutkijoiden esittämiin arvioihin ja argumentteihin metsäpolitiikan tilasta ja ohjauskeinojen vaikutuksista, mikä korosti tutkijoiden ja muiden asiantuntijoiden roolia prosessissa. Paneeli osoitti myös tietoaukkoja: esimerkiksi ohjauskeinojen vaikutusten suuruudesta ja alueellisista eroista kaivattiin osin tarkempaa tietoa, mikä ei tutkimushankkeen keskeneräisyyden vuoksi ollut mahdollista. Paneelikeskusteluihin ja lopulliseen kannanottoon vaikutti myös Suomussalmen Hukkajoella elokuussa 2024 metsänhakkuiden yhteydessä tapahtunut mittava raakkujen tuhoaminen, minkä takia ympäristörikoksia ja sanktioita käsiteltiin erityisesti tutkijapaneelin puheenvuoroissa.

Kansalaisten metsäpaneeli tarjosi arvokasta tietoa ohjauskeinojen kehittämisen tueksi sekä tarjosi osin uudenlaisia ratkaisuja ristiriitakysymyksiin. Keskeistä kansalaispaneelin vaikuttavuuden kannalta on, että sen tuloksia hyödynnetään ennalta määrätyssä politiikkaprosessissa. Sen lisäksi, että tutkimusprojektissa tunnistetaan vaikuttamismahdollisuudet, on myös poliitikkojen ja virkahenkilöiden tehtävä koota saatavilla olevaa tutkimustietoa ja antaa sen suunnata päätöksiä. Muutoin uhkana on resurssi-intensiivisten kansalaispaneelien tulosten hyödyntämättä jättäminen.

Johtopäätökset

Kansalaispaneelin ja sidosryhmien näkemykset metsäpolitiikan ohjauskeinoista olivat suurelta osin yhteneväisiä, vaikka painotuseroja ilmeni. Molemmat ryhmät tukivat erityisesti normiohjaukseen perustuvia keinoja, kuten säästö- ja lehtipuun jättämistä koskevaa sääntelyä (ohjauskeino 1) sekä uudisojituksen kieltämistä ja kunnostusojituksen rajoittamista (ohjauskeino 6). Taloudellisista ohjauskeinoista METSO-ohjelman laajentaminen (ohjauskeino 5) sai laajimman hyväksynnän etenkin ohjelman tunnettuuden ja vapaaehtoisuuden vuoksi. Kansalaispaneeli toi keskusteluun uusia oikeudenmukaisuusperusteita, jotka erosivat sidosryhmien intressilähtöisistä näkökulmista. Tulokset viittaavat siihen, että kansalaispaneelit voivat toimia hyödyllisinä välineinä metsäpolitiikan uudistuksessa, erityisesti silloin kun tarvitaan uusia avauksia lukkiutuneeseen keskusteluun. Paneelin käyttö on kuitenkin resurssi-intensiivistä ja edellyttää huolellista suunnittelua, erityisesti asiantuntijatiedon tarjoamisen ja fasilitoinnin osalta. Keskeistä on, että päätöksentekijät sitoutuvat vastaamaan paneelin kannanottoon, esimerkiksi kertomaan, miten paneelin suositukset huomioidaan (tai ei huomioida) osana politiikkaprosessia.

Selvitys aineiston avoimuudesta

Tutkimusaineisto koostuu sidosryhmätyöpajoissa ja kansalaispaneelikokouksissa tuotetuista keskusteluaineistoista. Aineisto sisältää salassa pidettäviä tietoja, eikä se ei ole avoimesti saatavilla.

Kirjoittajien roolit

Samuli Pitzén, Aino Assmuth, Maria Ojanen, Heli Saarikoski ja Katriina Soini osallistuivat artikkelin kirjoittamiseen. Koko tutkimusryhmä osallistui aineiston hankintaan sidosryhmätyöpajoissa ja/tai kansalaispaneelissa. Myös aineiston analyysiin osallistui koko tutkimusryhmä niin, että kirjoittajajärjestys kuvastaa työmäärää.

Rahoitus

Tutkimusta rahoittivat Sitran Metsien käytön tulevaisuus ja tarvittavat ohjauskeinot -hanke sekä Suomen Akatemian Tiedon yhteistuotanto kiistanalaisissa ympäristökysymyksissä (JOINED) -hanke.

Tekstiviite:

¹ Ohjauskeinoja arvioineen sidosryhmätyöpajan osallistujat edustivat seuraavia organisaatioita: Baltic Sea Action Group, Bioenergia ry, Finsilva Oyj, Greenpeace, Helsingin yliopisto, Jyväskylän yliopisto, Koneyrittäjät ry, Käännekohta T&K Oy, Luontopaneeli, maa- ja metsätalousministeriö, Metsäpalvelu Arvometsä Oy, MTK ry, Natur och Miljö rf, Pääkaupunkiseudun Metsänomistajat, Suomen luonnonsuojeluliitto, Suomen metsäkeskus, Suomen ympäristökeskus, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC, UPM-Kymmene Oyj, valtiovarainministeriö, WWF Suomi ja ympäristöministeriö.

Kirjallisuutta

Assmuth A, Autto H, Halonen KM, Haltia E, Huttunen S, Lintunen J, Lonkila A, Nieminen TM, Ojanen P, Peltoniemi M, Pietilä K, Pohjola J, Viitala E-J, Uusivuori J (2024) Forest carbon payments: a multidisciplinary review of policy options for promoting carbon storage in EU member states. Land Use Policy 147, article id 107341. https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2024.107341.

Koskela T, Karppinen H (2021) Forest owners’ willingness to implement measures to safeguard biodiversity: values, attitudes, ecological worldview and forest ownership objectives. Small-Scale For 20: 11–37. https://doi.org/10.1007/s11842-020-09454-5.

Kulha K, Sormunen H, Leino M, Setälä M, Taskinen M, Jäske M (2021) Ilmastotoimia arvioivan kansalaisraadin loppuraportti. Ympäristöministeriön julkaisuja 2021:21. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-361-388-1.

Lonkila A, Ott A, Pitzén S, Arola T, Huttunen S (2025) From timber to carbon: stakeholder acceptance of policy measures supporting forest management transition in Finland. For Policy Econ 170, article id 103394. https://doi.org/10.1016/j.forpol.2024.103394.

Maa- ja metsätalousministeriö (1997) Maa- ja metsätalousministeriön päätös metsälain soveltamisesta annetun maa- ja metsätalousministeriön päätöksen muuttamisesta. https://finlex.fi/fi/laki/alkup/1997/19971178.

OECD (2020) Innovative citizen participation and new democratic institutions: catching the deliberative wave. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/339306da-en.

Saarikoski H, Huttunen S, Mela H (2023) Deliberating just transition: lessons from a citizens’ jury on carbon-neutral transport. Sustain Sci Pract Policy 19, article id 2261341. https://doi.org/10.1080/15487733.2023.2261341.

Sitra (2024) Kansalaispaneeleilla punnitumpia päätöksiä – Sitran rahoittamat kokeilut käynnissä ympäri Suomen. https://www.sitra.fi/artikkelit/kansalaispaneeleilla-punnitumpia-paatoksia/. Viitattu 26.5.2025.